한국 언론의 정권별 통제 전략은 다양하고 특징이 분명했다. 이러한 궁금증을 해소하고 언론 통제 전략의 속성을 정확히 파악하기 위해 각 정권별 언론 통제 전략의 특징을 문제점 위주로 살펴보기로 한다. 

제1공화국: ‘정부 모략하거나 허위 사실 선동기사 처벌’ 등 언론정책 7개 공포

1948년 미군정기(美軍政期)를 거쳐 이승만 대통령의 제1공화국 에서는 초기 비교적 높은 자유도를 즐길 수 있었다. 미국에서 교육받은 이 대통령의 언론관과 일제의 해방에서 독립된 해방감 등이 복합적으로 작용했다. 그러나 이승만 대통령의 집권 후 독재체제로 전환해가는 과정에서 언론통제는 본격화 됐다.

자유당 정권을 언론을 통제하기 위해 1945년 9월 언론정책 7개항을 발표했다. 주요 내용은 “정부를 모략하거나 허위사실을 날조·선동하는 기사, 자극적인 논조나 보도로서 민심을 격앙 소란케 하는 기사는 처벌한다”는 것이었다. 정부가 나서서 언론정책을 통해 언론을 직접 통제했고, 이는 자유언론을 압박하는 결과를 가져왔다. 여론은 왜곡됐고 언론은 언론자유수호를 위해 투쟁에 나서야 했다. 결국 독재정권은 여론의 폭발로 몰락했다.

제2공화국: 신문사 등록제 전환, 언론사 설립 폭증

헌정 사상 최초의 내각제 개헌 후 제2공화국은 윤보선을 대통령으로 장면을 초대 총리로 하는 내각을 1960년 8월 출범시켰다. 허정 과도정부는 언론 통제 수단이었던 신문사 허가제를 폐지하고 등록제로 전환했다.

언론사 설립의 자유를 통해 4.19혁명 이전과 비교하면 일간지 3배(41-112개), 주간지는 4배(136-469), 통신사는 20배(14-458)로 폭증했다. 언론자유는 높아졌지만 사이비 언론이 사회적 문제로 대두되며 그 폐해가 속출하기 시작했다. 짧은 언론자유기는 그러나 박정희 군사정권의 등장과 함께 막을 내리게 된다.

이승만 독재정권에 억눌렸던 사회적 불만과 요구들이 늘어난 언론을 통해 자유롭게 분출됐다. 그러나 이것은 군사쿠데타의 ‘사회혼란’ 중단이라는 명분이 됐다.

제3, 4공화국: ‘계엄사령부 포고 1호’로 언론규제, ‘당근과 채찍’ 전략 구사 

군사정권을 수립한 박정희 대통령은 언론을 국가발전을 위한 도구로 간주했다. ‘정부의 협력자이자 나아가 정부정책 시행의 선도자 기능’을 강조했다. 이 시기 언론 통제 전략은 크게 두 가지로 ‘당근과 채찍’ 전략을 구사했다.

권력에 우호적인 언론사에 대해서는 각종 혜택과 특혜를 부여하는 반면 비판적 언론사에 대해서는 강력한 단속과 징벌, 소위 채찍으로 다스렸다. 군사정부는 계엄사령부 포고 1호를 통해 언론을 규제했다. 자체 시설을 갖추지 않은 신문과 통신 등을 무더기 등록을 취소시켰다. 당시 113개의 일간지가 39개로 줄어들었다. 통신사도 316개에서 11개로 정리했다. 

1964년 언론윤리위원회법 파동은 제3공화국 기간 중 가장 큰 정부와 언론의 집단대결이었다. 언론자유를 통제하는 법안제정에 맞서 언론사와 언론단체, 사주와 기자가 서로 합동하여 정부와 맞선 언론운동이었다. 그러나 정부는 언론기업의 경제적, 사업적 약점을 이용하여 경영층을 이 운동에서 분리시킴으로써 범언론계 연합전선을 분열시켰다. 경영층은 정부편으로 돌아섰고 언론자유운동은 개별 기자들의 몫으로 분리됐다.

1972년 10월 박정희 정권은 계엄령을 선포하고 국회를 해산한 다음 개헌을 통해 유신체제를 선포했다. 제4공화국은 긴급조치권과 유신헌법에 따라 기형적으로 탄생했다. 언론은 통폐합 과정을 거쳐 다시 권력의 손아귀에 들어갔다. 동아일보, 조선일보 기자들이 언론자유를 내세우며 항의했으나 집단 해고가 되는 비운을 맞았다.

제5공화국: 언론 통폐합 전략으로 언론을 권력 안에 가둬, 진실 실종

총으로 권력을 잡은 박정희 군사정권은 총으로 종말을 고했다. 심복 김재규에 의해 절대 권력자 박정희는 역사의 뒤안길로 사라지지만 그의 육군사관학교 후배 전두환은 1979년 12월 12일 소위 ’12.12 사태‘로 불리는 신군부의 반란으로 집권 세력으로 등장한다.

전두환 정권은 ‘언론의 공익성 제고’라는 명분으로 언론 통폐합을 시도했다. 언론기본법을 제정하여 사실상 언론사 설립을 허가제로 정부의 권한 안에 뒀다. 언론카르텔을 통해 언론의 독점적 지위를 유지케하며 권력에 추종하도록 했다. 이 시기 신문과 방송은 예외 없이 전두환을 ‘호국의 영웅’, ‘사나이중의 사나이’, ‘육사의 혼이 빚은 인물’로 영웅 만들기에 앞장섰다.

권력에 순치된 언론은 국민의 여론을 반영하지 않았고 권력자가 듣고 싶은 영웅담만 늘어놓았다. 언론인들이 그 대가로 국회의원으로 청와대 수석, 장관으로 영전됐다. 권력과 언론의 담합 안에 국민은 소외됐고 진실은 실종됐다. 인권유린의 현장, 삼청교육대, 수많은 대학생 의문사, 고문치사 등이 있었지만 언론은 제대로 보도하지 않았거나 할 수 없었다.

이 기간 지방에는 ‘1도 1사제’라는 또 다른 언론 통제 방식이 적용됐다. 광역시 단위에 1 개의 언론사(일간신문)만 존재하게 한다는 이 제도는 언론 통제의 효율성을 높이는데 최고라는 평가를 받았다. 권력의 보호와 특혜 속에 언론사의 외형적 성장은 이뤄졌지만 언론자유와 언론윤리는 반비례하는 기현상이 나타났다.

고(故) 김수환 추기경은 이 시기를 “언론은 있으나 저널리즘은 존재하지 않는다”라는 말로 절망을 표현했다. 1987년 소위 ‘6.29 사건’은 바로 이런 사회적 불만에 따른 여론폭발이 만들어낸 정치적 사건이었다.

제6공화국 : 언론기본법 폐지, 자유경쟁시대 돌입

헌정 사상 처음으로 여야 합의에 따라 개헌이 이루어졌다. 노태우 후보가 1988년 대통령에 취임했다. 역사상 최초로 평화적으로 정부 이양이 이루어졌다. 6.29 사건은 직선제 개헌을 얻어낸 정치적 성과도 있었지만 무엇보다 ‘모든 자유를 자유롭게 하는 언론자유’조항을 만들어낸 성과를 잊어서는 안 된다.

이 시기에 전두환 정권의 언론악법인 ‘언론기본법’은 폐지되고 다시 등록제로 부활, 언론사 설립의 자유가 주어졌다. 언론사 카르텔이 붕괴되고 언론계에도 자유경쟁시대가 도래했다. 한겨레신문이 등장하면서 방송계에도 큰 변화가 왔다. 평화방송, 불교방송, 서울방송 등이 등장하며 민주사회의 민주시민들의 여론을 반영하기 시작했다.

김영삼·김대중·노무현 정부 : 언론자유 급신장, 언론자유지수 31위까지 상승

김영삼 대통령(1993.2~1998.2), 김대중 대통령(1998.2.~2003.2) 시대를 거치며 언론자유는 신장됐다. 김영삼 대통령 시대에는 언론 개혁의 기폭제인 언론사들의 세무조사가 시도됐지만 보수언론들의 반발로 큰 성과를 거두지 못했다.  

김대중 대통령 출범 후에도 2001년 보수신문에 대한 국세청 세무조사와 공정거래위원회 부당 내부거래 조사를 진행했다. 조선‧중앙‧동아일보에 대한 세금 추징이 이뤄졌으나 반발로 후폭풍이 컸다. 

이후 노무현 대통령(2003.2~2008.2) 시대에는 언론자유가 활짝 꽃을 피웠다. 노 전 대통령은 “언론은 언론의 길로, 권력은 권력의 길로”라는 분명한 언론관을 제시하며 언론을 통제하려는 시도는 하지 않았다. 이 덕분에 ‘국경 없는 기자회’에서 매년 발표하는 언론자유지수에서 31위를 기록, 헌정사상 처음으로 언론자유국 지위를 갖게 됐다. 

 이명박·박근혜 정부: 언론자유 다시 과거로 회귀 

그러나 이명박·박근혜 정부(2008~2017) 기간에 언론자유는 다시 과거로 돌아갔고 언론 통제술은 갖가지가 새롭게 등장, 여론을 왜곡했고 결국 자멸의 길을 선택하고 말았다. 그 구체적 언론통제술과 여론왜곡 방식은 보다 자세하게 상기시키고 기록으로 남겨둘 필요가 있어 다음부터 상세하게 소개하고자 한다. 

/김창룡(인제대 미디어커뮤니케이션학과 교수)