22대 총선을 앞두고 정치권에서 ‘선거제 개편’을 놓고 갑론을박이 한창이다. 이런 가운데 인구 감소 지역들은 선거구 획정 조정에 따른 국회의석수 감소를 우려하는 목소리가 높다. 가뜩이나 인구 감소가 지역 소멸로 이어져 위상이 갈수록 약화되는 판국에 지역 민의를 대변해 줄 국회의원수 마저 감소하면 지역에 미치는 타격이 더욱 클 것이기 때문이다. 

따라서 각 지역의 이해를 중앙정치에 고루 전달할 균형 잡힌 선거제도를 마련하는 것은 핵심 과제다. 특히 지역 소멸과 수도권 집중화를 방지하는 방향으로 개편이 이뤄져야 한다는 데는 공감하면서도 정작 수도권 쏠림 현상은 가속화되고 있다. 이에 국회의원 선거제도와 선거구 획정에 관한 논의 쟁점과 예상되는 문제점 등을 3회에 걸쳐 진단해 본다. /편집자 주

22대 총선을 앞두고 정치권에서 ‘선거제도 개편’을 놓고 갑론을박이 한창인 가운데 각 지역의 이해를 중앙정치에 고루 전달할 균형 잡힌 선거제도를 마련하는 것은 핵심 과제 중 하나로 꼽힌다.

그러나 인구 감소와 지역 소멸 위기를 대변할 비수도권 지역 국회의원수는 갈수록 감소하는 대신 수도권은 점점 더 늘고 있는 실정에서 국회의원 선거제 개편의 핵심은 비켜가고 변죽만 울리는 양태다.

국회의원 수도권 '집중화 방지'...선거제 개편 이뤄져야 

지역 소멸과 수도권 집중화를 방지하는 방향으로 선거제와 선거구 획정이 개편돼야 한다는 데는 국회의원, 전문가, 학계 등이 대체로 공감한다. 하지만 ‘인구 비례’와 지역 균형을 어떻게 조화할지에 대한 화두는 제자리를 맴돈다. 어두운 그림자에 가려 논의 테이블에 선뜻 올려지지 못하고 있는 실정이다. 왜 그럴까?

현행 틀을 크게 흔들지 않는 ‘소극적 방안’에서 논의될 뿐이다. 소극적 방안은 현존하는 제도적 테두리 안에서 유연한 ‘선거구 획정’을 통해 지역 격차 문제를 해결하자는 주장이다. 그러나 선거구 획정 시 선거관리위원회는 헌법재판소의 판단에 따라 선거구별 인구 격차가 2대 1을 넘지 않도록 선거구의 크기를 조정한다고 하지만, 기계적 획정이 아닌 유연한 획정으로 수도권에 의석수가 과다 배분되지 않도록 해야 한다는 지적이 늘 대두됐다.

내년 총선을 앞두고 다시 선거구 획정 문제를 놓고 일부 지역에는 ‘인구 비례’ 기준을 면제해주는 방안이 제기된다. 가령 강원·호남지역 처럼 인구 대비 면적이 큰 지역구의 경우 인구 비례 기준을 뛰어넘는 예외를 적용해 주자는 지적이다. 일면 타당해 보이지만 현실은 순탄치 않다. 

김진표 국회의장 직속 ‘헌법개정 및 정치제도 개선 자문위원회’에서 제안한 특구 관련 단서 조항도 같은 맥락이다. 해당 안에는 “농산어촌의 지역 대표성을 보장하고 거대 선거구 출현을 막기 위해 일정 면적 이상에 대해서는 인구 범위의 특례기준을 마련한다”는 내용이 적시됐다. 

또 대안으로 ‘중대선거구제’나 ‘권역별 비례대표제’ 등을 통해 선거 과정의 지역 격차를 과감히 개선하는 ‘적극적 개입 방안’도 나온다. 수도권은 중대선거구제를 실시하되, 지방은 소선거구제를 유지하는 도농복합형 중대선거구제가 대표적인 예다. 다만 인지도 경쟁이 중요한 중대선거구제는 소수 정당들의 진입 장벽을 더 높인다는 단점이 있다는 지적이다. 

'지역 소멸' 위기 겪고 있는 지역, 비례대표 많은 의석수 배분해야 

권역별 비례대표제를 통한 지역 배분 강화도 검토 대상이다. 권역별 비례제의 효과를 극대화하기 위해선 우선 비례대표 의원 수를 대폭 늘려야 한다는 의견이 중론이다. 다만 현행 의원정수 안에서 ‘권역 책정 방식’을 달리해 지역 균형을 맞추는 방안도 나온다.

인구비례로 자르는 권역별 비례대표제가 의미가 없다면 전북·충북·경북을 묶는다든지, 부울경·전남을 묶는 등 권역을 동서로 쪼개는 식으로 해볼 수 있다는 주장도 정치권에서 나와 눈길을 끌었지만 현실 가능성은 지극히 낮아 보인다.

따라서 22대 총선을 앞둔 국회 정치개혁특별위원회(정개특위) 논의 과정에서 인구 문제는 소외된 채 거대 양당의 독점 정치, 지역주의를 타파하기 위한 중대선거구제나 비례성을 높이기 위한 비례대표제 확대 등이 주된 안건으로 거론될 뿐이다.  

하한 인구수 미달 11곳 비수도권...상한 인구수 초과 18곳 중 12곳 수도권 

그러나 인구 감소에 따른 지역 소멸 문제는 매우 심각하다. 중앙선거관리위원회의 연구용역 보고서 ‘저출산·고령화시대를 대비한 선거구획정제도 개선연구’에 따르면 인구 감소율을 고려하면 23대 총선에서 서울, 대구, 울산 등 대도시의 선거구 수가 감소한다. 반면 인천·경기는 선거구 수가 증가할 것으로 분석됐다. 

이런 상황에서 인구가 적다는 이유로 대표를 선출하지 못하는 참정권 박탈 문제가 대두된다. 지역 소멸 문제는 이미 선거 지역구 획정에 영향을 미치고 있기 때문이다. 21대 총선에서 기초자치단체 4곳을 묶은 지역구는 11곳이었다. 지역별로 강원지역의 동해·태백·삼척·정선, 속초·인제·고성·양양, 홍천·횡성·영월·평창 등 3곳과 경북·경남·전남 각 2곳, 충북·전북 각 1곳이 이에 해당했다. 

따라서 다가올 내년 제22대 총선에서는 지역간 불균형, 특히 수도권과 비수도권간 불균형이 더욱 심화될 전망이다. 중앙선관위 국회의원선거구획정위원회는 내년 총선에서 조정이 필요한 선거구 30곳을 발표했다. 이중 하한 인구수(13만 5,521명)에 미달 된 곳은 11곳으로 비수도권 지역이다. 반면 상한 인구수(27만 1,042명)를 초과한 선거구는 18곳 중 12곳이 수도권(경기) 지역이다. 이는 매우 심각한 불균형 문제로 볼 수 있다. 

최근 20년 사이 국회의원 선거에서 수도권 의석수는 24개 늘어났다. 지역구 의원 253명 중 121명이 수도권인데, 22대 총선부터 수도권과 비수도권의 비율이 역전된다. 지역 소멸과 인구 감소 지역의 참정권 위기가 눈앞에 다가왔음을 알 수 있다. 국회의원 선거제도를 근원적으로 서둘러 개편해야 한다는 목소리가 이 때문에 계속 나오고 있다.(계속) 

/박주현 기자