지난 4일 윤석열 전 대통령이 파면 되고 다시 개헌론이 떠올랐다. 시대가 달라진 만큼 '87 체제'를 끝내고 7공화국으로 가야 한다는 것이다. 개헌론이 나온 지 어느덧 20년 넘은 것 같다. 그러나 개헌론은 대부분 권력 구조를 어떻게 할 것인지에 초점이 맞춰져 있다. 이게 맞을까? 

현재 정치권의 개헌론에 대해 헌법학자는 어떻게 보는지 들어보고자 지난 25일 한상희 건국대 법학전문대학원 교수와 전화로 연결해 인터뷰를 진행했다. 다음은 한 교수와 나눈 일문일답을 정리한 것이다.

"무도한 대통령 폭정 휘둘러도 어찌 할 방법이 없는 상황...현행 헌법의 가장 큰 한계”

- 윤석열 전 대통령 파면 이후 조기 대선과 맞물리면서 개헌 이야기가 나오는데 어떻게 보세요?

“개헌의 적기인 것은 분명합니다. 87년 헌법은 너무 오래되어서 새로운 시대 과제들을 제대로 담아내지 못합니다. 특히 시민들의 민주적 역량들을 제대로 구현하지도 못하는 한계도 있습니다. 예컨대 87년 헌법은 철저한 대의제 체제를 구축하고 있습니다. 국민들은 대표자를 선출하고 이 대표자들이 국정 운영을 도맡아 하는 체제 말입니다. 그러다 보니 이번 내란 사태처럼 무도한 대통령이 폭정을 휘둘러도 국민들은 손을 놓고 어찌 할 방법 없는 상황으로 됩니다. 국민들이 할 수 있는 유일한 일은 길거리에 나와서 저항하는 거죠. 이런 상황이 현행 헌법의 가장 큰 한계가 되어 있습니다.”

- 하지만 이번 계엄은 불법적이고 위헌적인 거라서 헌법재판소가 법에 따라 파면한 것이기 때문에 헌법적인 문제는 없지 않나요?

“헌법은 분명 제대로 작동했습니다. 다만 그때의 헌법은 국민들의 의지와 능력 바깥에서 작동한 것이라는 점이 문제입니다. 국회가 탄핵소추하고 헌재에서 탄핵 심판 과정을 거쳐 파면 결정이 내려지기까지의 긴 시간 동안 국민들이 참여하여 숙의하고 결정을 하고 그에 따라 헌법이 작동하는, 그 어떤 절차도 없었습니다. 국민들은 철저하게 타자화 되어버리고, 국회와 헌법재판소와 같은 대의기관에만 의존해서 헌정 질서가 유지되었습니다. 바로 이 점에서 현행헌법은 극심한 한계상황에 부딪히게 됩니다.”

- 그건 대의제 민주주의를 택하니 어쩔 수 없는 거 아닐까요?

“사실 그 대의제 민주주의는 전 세계적으로 보면 지난 세기의 말엽부터 전성기를 끝냈다고 봐야 할 것입니다. 최근의 헌법 체제들은 대부분 직접 민주제 내지는 시민참여에 의한 정책 과정들을 적극적으로 편입하고 있습니다. 단순히 대의제를 보완하는 직접 민주제의 수준이 아니라 대의제와 함께 국민들의 정책 과정이 병행하는 방식의 국가 운영체제가 구성되어 왔습니다. 그런데 우리의 경우에는 이런 추세와 너무도 동떨어져 있습니다.”

- 5천만 명인데 직접 민주주의가 가능한가요?

“얼마든지 가능합니다. 3억 4천만이나 되는 미국의 경우에도 각 주별로 주민발안이나 주민투표가 활성화되고 있습니다. 전체로 본다면 5천만이지만 지방분권의 형식으로 나누어서 보면 천만일 수도 있고 400만일 수도 있고 경우에 따라서는 2만이나 또는 몇천, 몇백 명일 수도 있습니다. 모든 권력을 국가 중심으로 구성한다면 5천만 인구는 움직이기 어려운 덩어리에 불과해지지만, 시민사회나 지방정부 등으로 그 결정이나 숙의의 과정을 다원화, 다층화하게 되면 크게 문제 없어집니다. 개헌은 그런 체제를 구성하는 작업이 핵심을 이루어야 합니다.”

"헌법 개정한다면 국가에 집중적으로 편제돼 있는 권력을 시민사회와 시민들에게 돌려놓을 필요" 

- 개헌에서 나오는 게 권력구조를 어떻게 할지잖아요. 아니면 전문에 뭘 넣을지죠. 이게 중요할까요?

“권력구조의 문제는 그리 중요한 것은 아니라고 봅니다. 권력구조니, 대통령의 임기제니 하는 것들은 헌법사항의 아주 일부분에 불과합니다. 그보다 훨씬 중요한 것은 국가와 시민사회, 시민 간의 권력 배분입니다. 헌법을 개정한다면 국가에 집중적으로 편제되어 있는 권력을 시민사회와 시민들에게 돌려놓을 필요가 있습니다. 국민의 기본권을 강화하고 정치적 참여의 기회와 그 역량을 대폭 확장하는 작업이 필요하다는 것입니다. 그에 이어 지방분권의 체제를 제대로 만들어 지역의 문제는 지역이 알아서 처리하는 틀을 마련할 필요가 있습니다.”

- 그러면 왜 그런 건 얘기 안 하고 오직 권력 구조만 얘기할까요?

“헌법개정의 절차와 과정이 우리 시민들에게 열려 있지 않기 때문입니다. 그러다 보니 시민들의 일상이나 삶의 문제, 혹은 지역 정치의 문제 등을 고려의 대상으로 삼지 않는 것이지요. 그들에게 가장 소중한 것이 권력인 만큼 이 권력을 어떻게 나눠 가질 것인가에만 신경을 쓰게 되는 것입니다. 헌법개정의 과정에서 가장 중요한 것은 국민들의 민주적인 역량을 어떻게 강화하고 어떻게 국민을 정치의 중심에 갖다 놓을 것인가 등을 고민하는 일입니다.”

- 그 부분에서 가장 첫 번째는 뭐가 돼야 하는 거요?

“순서를 따지기는 어렵습니다만, 우선 헌법 개정 과정을 정치인들이 독점할 것이 아니라 시민들 모두에게 적극적으로 개방해야 한다는 점입니다. 시민들이 스스로 자신의 목소리가 담긴 헌법 개정안을 마련할 수 있도록 해야 한다는 것입니다. 같은 맥락에서 직접 민주제적인 요소들을 헌법에 대폭 수용하는 것도 중요합니다. 국민발안이나 국민투표, 국민소환 등의 제도뿐 아니라 시민의회라든지 시민 배심, 시민포럼 등과 같이 전국 단위든 지역 단위든 모든 층위에서 시민들이 자신의 삶을 스스로 조직할 수 있는 힘들을 헌법에 도입해 두는 것이 개헌의 중심 과제가 되어야 한다고 생각합니다.”

- 지금 제가 알기로는 국민이 입법 청원할 수 있잖아요. 입법 청원과 국민발안제의 차이가 뭔가요?

“입법청원은 입법자들이 심의하여야 할 의무만 지울 뿐, 가부 결정 해야 할 의무는 부과하지 않습니다. 실제 대부분의 경우 그 심의조차도 제대로 이루어지는 것 같지 않고요. 반면, 국민발안의 경우 의당 국회 혹은 국민투표의 절차를 통해 그 안건에 대한 숙의와 표결이 이루어지게 됩니다. 더구나 국민투표제와 결합될 경우 국민투표를 위한 사전 절차로 국민들의 공론화 과정이 열릴 수 있게 될 것입니다. 실제 국민발안은 반드시 원하는 바를 통과시킨다는 목표도 있겠지만, 그와 함께 그 주제에 대하여 국민적인 합의를 모아가는 동태적인 과정으로 이해할 필요가 있습니다.”

- 국민발안제를 했을 때 혐오적 법안을 내놓을 수도 있잖아요.

“그 가능성도 배제할 수는 없습니다. 일부 극우적 성향의 종교 집단들에서는 당연히 그럴 의사와 능력을 가지고 있을 것입니다. 하지만, 그런 발의가 이루어지더라도 시민들의 숙의 과정이 제대로 열린다면 그 의제가 통과될 것 같지는 않습니다. 우리 국민들의 민주 의식은 결코 나약하지 않은 만큼, 그러한 의제에 숨은 폭력성이나 퇴행성을 제대로 간취해 내고 이를 배제하는 결정을 내릴 것입니다. 그리고 이런 사회적 여과의 과정을 거치면서 극우세력들의 존재 기반 자체도 해소될 수 있을 것이고요.” 

"임기의 조정보다는 원 구성의 다양화, 다원화의 작업 더욱 절실” -

현행 헌법에서 대통령 유고 시 권한대행을 국무총리가 맡잖아요. 하지만 국무총리는 임명직이라 민주적 정당성이 없으니 이걸 바꿔야 한다는 주장도 있는데.

“제일 좋기는 부통령제를 도입하는 것입니다. 그런데 우리 국민들은 부통령제가 그리 익숙하지 않은 듯합니다. 결국 권한대행 체제로 가야 하는데, 저는 대통령이 사고인 경우와 궐위인 경우를 나누어서 생각하면 좋겠습니다. 해외 출장 떠났거나 마취 수술 받는 등 대통령이 사고 당한 때에는 대부분 매우 짧은 기간 내에 그 대통령이 복귀합니다. 그렇기 때문에 국정의 연속성과 책임성이라는 점에서 현행처럼 국무총리가 권한대행을 맡는 것이 타당할 것입니다. 반면, 사망이나 탄핵, 당선무효 등과 같이 대통령이 궐위된 경우에는 곧장 차기 대통령 선거 체제로 접어들고 60일 이내에 새 정부가 들어서게 됩니다. 이런 때에는 민주적 정당성을 확보하고 있는 국무총리가 권한대행의 역을 맡아 선거관리를 하고 권력의 이양에 필요한 사전 조치를 하도록 하는 것이 바람직해 보입니다.”

- 권한대행의 범위가 어디까지인지도 애매하지 않나요?

“헌법에 특별한 규정이 없어서 보기 나름으로는 애매하다고 할 수도 있습니다. 실제 이렇게 헌법이 침묵하고 있는 부분은 정치 관행이나 헌법정신에 따르는 방식으로 해결되어야 하는데, 이번에는 한덕수 총리가 억지를 부리면서 정파적인 판단을 하는 바람에 문제가 생긴 것입니다. 물론 입법으로 해결할 수도 있겠습니다만, 그렇지 못한 경우 헌법 정신에 충실하게 정치적 합의의 과정을 통해 처리하면 되는 것입니다.”

- 나오는 얘기 중 하나가 대통령 임기 단축해서 2028년 총선부터 국회의원과 대통령 임기 맞추자는 거죠. 그러나 대선과 총선같이 치르면 여대야소만 되어서 문제라는 지적도 있던데.

“대통령과 국회의원의 임기가 다르다 보니 문제가 있어 보이기도 합니다. 대부분의 국회의원 총선거는 입법부인 국회를 구성하는 의미를 넘어 대통령에 대한 심판 내지는 신임투표 비슷하게 전용되는 현상이 나타나기 때문입니다. 그래서 대통령 선거와 국회의원 총선거를 같이 시행하도록 하자는 주장이 나옵니다.

그런데 필요한가 싶기도 합니다. 대통령제하에서 여소야대의 현상이 나타난다고 반드시 대통령과 국회 간의 알력이나 긴장 관계로 이어진다고 볼 이유가 없기 때문입니다. 중요한 것은 대통령의 정치적 지도력이며 여당의 정치력입니다. 아울러 임기를 맞추어 두더라도 이번처럼 대통령이 도중에 탄핵되거나 사망한 경우 대통령과 국회의원의 임기가 어긋나는 일이 또 발생할 수 있게 됩니다. 그렇다고 후임 대통령의 임기를 잔여임기로만 한정하는 것도 이상하고요.

무엇보다 이런 주장의 배경에는 거대 양당이 모든 의석을 나누어 가지는 기형적 제도가 자리합니다. 제3당의 활동 여지가 없다 보니 두 원내정당이 극한으로 대립할 경우 이를 중재하거나 우회할 수 있는 수단이 없어지는 셈이 되거든요. 그러니까 이 임기의 조정보다는 원 구성의 다양화, 다원화의 작업이 더욱 절실합니다.”

- 지금 한 당이 거대 의석 차지하고 일방적으로 하니까 문제라는 것 같거든요.

“여태까지 우리 정치는 거꾸로였습니다. 대통령에게 국회가 일방적으로 끌려가는 구조였지요. 그게 지금에 와서 한 번 역전되었을 따름입니다. 이런 상황에서 가장 절실한 것은 대통령의 정치적 지도력입니다. 여소야대에 따라 국회가 매우 강력할 때는 대통령은 적절히 정치력을 발휘해서 국회와 타협하고 협상함으로써 무리 없이 국정을 운영해야 합니다. 그런데 윤석열의 경우 자기가 정치적으로 열세에 있음에도 아예 국회를 무시하고 일방 독주하는 전략을 선택하였습니다. 그걸 야당이 지배하는 국회의 권한 남용 내지는 독단적 운영이라고 몰아붙이는 것 자체가 민주사회에서 가장 긴요한 것이 정치라는 것을 몰각한 주장입니다.” 

"헌법 84조, 정치적 유불리에 따라 달리 해석되고 있는 대표적인 사안"  

- 최근 민주당 경선에서 행정수도 이전에 대한 공약이 나오죠. 참여정부 당시 헌법재판소는 행정수도 이전은 관습 헌법으로 위헌이란 판결 내렸잖아요. 따라서 이 부분도 개헌해야 한다는 목소리가 있는데 관습 헌법도 개헌이 가능한가요? 관습 헌법은 실체가 없잖아요.

“헌법재판소의 결정에 의하면 관습헌법은 그와 다른 내용의 헌법 규정을 둠으로써 폐지할 수 있다고 하였습니다. 그러니까 헌법에 ‘행정수도는 세종시로 한다’라는 규정을 두게 되면 그 관습헌법은 폐지된다는 것입니다. 헌법재판소는 국민투표도 한 방법이라고 했습니다. 만약 국민투표로써 행정수도를 세종시로 한다고 결정하게 되면 관습헌법의 기반이 되는 국민적 확신이 바뀌었음을 확인하게 되니까요. 그 외에도 대통령 선거 과정에서 주요 공약으로 내세워 유권자들의 선택을 받는 방법, 신뢰성 있는 기관을 통해 수차의 여론조사를 거치는 방법 등 다양한 방법을 생각할 수 있을 것입니다.

저는 아예 정공법으로 나가는 방법이 의미 있다고 봅니다. 헌법재판소의 저 관습헌법 결정은 매우 잘못된 결정입니다. 그러니 국회가 행정수도 이전 법률을 새로 만들고 이에 대해 누군가가 헌법소원을 제기하면 국회와 정부, 시민사회 등의 뜻과 힘을 모아 헌법재판소가 종전의 결정을 파기하도록 만들어야 합니다. 과거의 잘못된 결정을 헌법재판소가 스스로 고치도록 압박하는 것이지요.” 

- 최근에 문제되는 게 헌법 84조를 어떻게 해석해야 되는지 같거든요. 교수님은 어떻게 보세요?

“헌법이 정치적 유불리에 따라 달리 해석되고 있는 대표적인 사안입니다. 대통령의 불소추특권은 대통령이 수사받고 재판에 불려 다니느라 직무를 제대로 수행하지 못하게 되는 상태를 예방하기 위한 것입니다. 대통령은 정부의 모든 결정을 혼자서 감당해야 하는, 고독한 결정자입니다. 그러기에 그 직무수행은 어떠한 제도적인 방해도 있어서는 안 된다는 취지입니다. 이런 맥락에서 보자면 재판이든 뭐든 하지 않는 게 타당합니다. 문제는 우리 법제 전반에서 재판과 소추를 달리 규정하고 있는 경우가 많다 보니 형식논리만으로 해석하고자 하는 경향이 보인다는 점입니다. ‘소추’를 매우 좁게 해석하는 경우입니다.

그런데 그보다 더 문제적인 지점이 대법원의 정치화입니다. 자칫 대법원이 정치의 최극단에 자리하게 되는 ‘사법의 정치화’현상이 일어날 수 있다는 것입니다. 사실 대통령의 인사권이 깊숙하게 작동하는 대법원은 헌법기관 중에서도 가장 약한 존재입니다. 이런저런 정치적 압력에 취약할 수밖에 없는 조직입니다. 그런 기관이 섣불리 정치에 뛰어들게 되면 당장은 자신의 존재감이나 영향력을 극대화할 수 있을지 모르나 종국에는 사법권의 독립 그 자체가 와해되어 버리고 맙니다.“ 

/이영광 기자